Giải quyết tranh chấp kinh tế, dân sự và khiếu kiện hành chính trong điều kiện hiện nay đòi hỏi sự đa dạng về phương thức giải quyết; đơn giản, linh hoạt trong thủ tục và nhanh chóng về thời gian. Nói cách khác, pháp luật phải tạo ra cơ hội cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức tự quyết định hình thức giải quyết tranh chấp phát sinh, khuyến khích họ sử dụng nhiều hơn cơ chế tự lựa chọn và tự nguyện chấp nhận kết quả của sự lựa chọn đó. Chính vì vậy, tại Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 02/12/2002 về Chiến lược hoàn thiện pháp luật và Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ Chính trị đều hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả của các hình thức giải quyết tranh chấp bằng hòa giải, đối thoại nhằm góp phần xử lý đúng và nhanh chóng những tranh chấp, khiếu kiện, giảm nhẹ công việc cho Tòa án.
Đáp ứng yêu cầu nêu trên, trong thời gian qua, bên cạnh việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về hòa giải, đối thoại trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, pháp luật Việt Nam cũng đã chú trọng xây dựng cơ chế pháp lý tạo nền tảng quan trọng cho sự phát triển của phương thức giải quyết tranh chấp ngoài tố tụng, trong đó có hòa giải. Tuy nhiên, tình trạng gia tăng các vụ án dân sự, hành chính; quá tải trong giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm kéo dài qua nhiều năm đặt ra yêu cầu phải có những giải pháp đột phá để đổi mới mạnh mẽ và tăng cường hơn nữa hiệu quả hòa giải, đối thoại trong giải quyết các vụ án dân sự, hành chính; cần học tập các mô hình giải quyết tranh chấp bằng phương thức hòa giải đã được thiết lập ổn định và thực hiện thành công ở nhiều nước trên thế giới để xây dựng thiết chế phù hợp với văn hoá, truyền thống lập pháp của đất nước; góp phần tăng cường sự đồng thuận trong xã hội, từ đó giảm tải số lượng các vụ, việc phải đưa ra xét xử, khắc phục tình trạng quá tải án, tạo điều kiện để Tòa án tập trung các nguồn lực nâng cao hơn nữa chất lượng xét xử, nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp, giảm tải khối lượng công việc phải giải quyết của Tòa án.
Điểm chung của các mô hình giải quyết tranh chấp bằng phương thức hòa giải nêu trên là khuyến khích hoặc bắt buộc các bên tranh chấp hòa giải trước khi phương thức giải quyết bằng tố tụng tư pháp tại Tòa án được tiến hành. Đây là điều mà nhiều nước trên thế giới rất chú ý phát triển vì họ cho rằng giải quyết tranh chấp bằng xét xử tại Tòa án nên trở thành sự lựa chọn cuối cùng mà các bên tranh chấp chỉ nên hướng tới sau khi đã áp dụng các giải pháp khác và không thành công.
Mô hình “Trung tâm Hòa giải bên cạnh Tòa án” là một trong những mô hình được nhiều nước áp dụng thành công, giải quyết các tranh chấp dân sự, kinh tế rất có hiệu quả. Các hòa giải viên được Tòa án tuyển chọn từ các nguồn khác nhau, như: thẩm phán, công tố viên, cảnh sát, sĩ quan quân đội đã nghỉ hưu, luật sư, chuyên gia pháp luật, chuyên gia tâm lý và chuyên gia thuộc nhiều chuyên ngành khác. Kết quả hòa giải được Tòa án xem xét, công nhận khi đương sự có yêu cầu. Mô hình này đã được áp dụng thành công tại nhiều quốc gia, như: Mỹ, Pháp, Ấn Độ, Thái Lan, Malaysia, Canada và nhiều nước châu Âu...
Tại Canada, bang Ontario đã thành lập chương trình giải quyết tranh chấp thông qua trung gian hòa giải bắt buộc đối với tất cả các vụ kiện dân sự (trừ các vụ kiện hôn nhân gia đình) tại các Tòa án ở Toronto, Ottawa và Windsor. Các vụ việc được đưa ra trung gian hòa giải ở giai đoạn đầu trong quá trình tranh tụng và do các cá nhân (không phải là Thẩm phán) được các bên lựa chọn trực tiếp hòa giải. Thủ tục trung gian hòa giải được áp dụng linh hoạt và thời gian giải quyết không quá ba giờ. Trường hợp một bên không tuân thủ các điều khoản của giải pháp đạt được thông qua trung gian hòa giải, bên còn lại có quyền đề nghị Tòa án - theo một thủ tục đã được đơn giản hóa - ra phán quyết theo các điều khoản của thỏa thuận.
Tại Nga, từ năm 2011, các bên tranh chấp có quyền lựa chọn áp dụng thủ tục hoà giải thông thường (do Thẩm phán thực hiện, không có sự tham gia của hòa giải viên) hoặc thủ tục hòa giải có sự tham gia của hòa giải viên. Đối với yêu cầu Tòa án áp dụng thủ tục hoà giải với sự tham gia của hòa giải viên, Toà án có quyền tạm đình chỉ giải quyết vụ án trong thời gian không quá 60 ngày theo yêu cầu của các bên để thực hiện việc hòa giải. Kết thúc hòa giải, các bên ký kết thoả thuận hòa giải thể hiện ý chí của từng bên với sự giúp đỡ của hòa giải viên, Tòa án không phải ban hành bản án. Trường hợp các bên ký kết thỏa thuận áp dụng thủ tục hòa giải và trong thời hạn tiến hành hòa giải theo quy định, các bên có nghĩa vụ không yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp.
Tại Nhật Bản, việc bảo vệ sự hòa thuận xã hội là mục tiêu tối thượng của hệ thống tư pháp. Vì vậy, hòa giải là phương thức giải quyết tranh chấp phổ biến, được áp dụng rộng rãi và đạt được hiệu quả rất cao. Thiết chế hòa giải gồm 2 loại: hòa giải trong Tòa án (do Thẩm phán chủ trì) và hòa giải ngoài Tòa án (do hòa giải viên chủ trì). Đối với hòa giải ngoài Tòa án, nội dung thỏa thuận sẽ được xác lập ngắn gọn dưới hình thức một hợp đồng hoặc bằng văn bản có chữ ký của các bên, được công nhận về mặt pháp lý, nếu một bên không thực hiện thì bên kia có quyền khởi kiện ra Tòa án. Hiệu lực pháp lý của thỏa thuận hòa giải là tạo ra một quan hệ pháp lý mới giữa các bên. Cho dù nếu chứng cứ mới xuất hiện sau khi quá trình hòa giải đã kết thúc, thỏa thuận hòa giải vẫn không bị hủy bỏ.
Tại Ấn Độ, để giải quyết tình trạng quá tải công việc tại các Toà án, nhiều giải pháp đã được đề ra, trong đó có mô hình “Trung tâm Hòa giải gắn liền với Tòa án”. Tại Tòa án cấp cao Delhi, thành lập Trung tâm hòa giải gắn liền với Tòa án từ năm 2009. Việc hòa giải các vụ, việc cụ thể do các hòa giải viên tiến hành; các Thẩm phán đương nhiệm không tham gia hòa giải. Các hòa giải viên được tuyển chọn từ đội ngũ Thẩm phán đã nghỉ hưu, đội ngũ luật sư, chuyên gia. Tiêu chuẩn tuyển chọn hòa giải viên được thực hiện theo Quy chế của Tòa án cấp cao Delhi. Tại Delhi và nhiều bang khác của Ấn Độ, mô hình Trung tâm Hòa giải gắn liền với Tòa án được mở rộng xuống tới các Tòa án cấp quận, huyện và hoạt động rất hiệu quả.
Tại Phillipin, để giải quyết tình trạng tồn đọng án, từ năm 1991, tất cả các vụ án trước khi được Toà án xem xét phải được hòa giải. Đây là bước lọc các vụ án trước khi chúng chính thức được chuyển đến Toà án. Hòa giải viên không phải là Thẩm phán và phải trải qua đào tạo, được Toà án công nhận và bố trí làm việc tại Tòa án. Tuy là do Tòa án điều phối, nhưng hòa giải tại Tòa án ở Phillipin mang tính chất lựa chọn nhiều hơn và vì thế vẫn được coi là một trong các phương thức giải quyết tranh chấp lựa chọn.
Có thể nhận thấy những yếu tố quan trọng để thúc đẩy mô hình “Trung tâm Hòa giải bên cạnh Tòa án” phát triển chính là từ đặc trưng và những giá trị mà phương thức giải quyết tranh chấp này mang lại; cụ thể là:
Thứ nhất, phát huy tối đa tự do ý chí và khả năng tự định đoạt của các chủ thể tham gia, được thể hiện ở mức độ can thiệp của các chủ thể giải quyết tranh chấp vào mối quan hệ của các bên tranh chấp giới hạn ở sự hỗ trợ, xúc tiến cho các bên trao đổi, đàm phán với nhau, gợi ý về các giải pháp phù hợp để giải quyết bất đồng.
Thứ hai, đáp ứng được mong muốn của các bên tranh chấp, đó là: chi phí ít tốn kém, thời gian giải quyết nhanh chóng, không gây xung đột như phương thức tố tụng tại Tòa án; đặc biệt là được giải quyết một cách kín đáo và bảo mật thông tin, tiêu chí mà phương thức giải quyết bằng tố tụng tại Tòa án không thể có được.
Thứ ba, được tiến hành thông qua Tòa án. Tòa án là cơ quan lựa chọn và chỉ định các hòa giải viên, tạo sự tin tưởng cho các chủ thể vào quá trình hòa giải; đồng thời là thiết chế quan trọng để hỗ trợ cho các thoả thuận đạt được thông qua hòa giải được thực thi.
Thứ tư, kết quả giải quyết của phương thức này được pháp luật thừa nhận. Sự thừa nhận này có thể chỉ đơn giản là không phủ nhận hiệu lực của các phương án giải quyết tranh chấp đạt được thông qua hoà giải; hoặc cao hơn là thiết lập các cơ chế pháp lý nhằm loại bỏ những hạn chế có thể phát sinh, công nhận và đảm bảo thực thi các phương án giải quyết tranh chấp đạt được thông qua hòa giải.
Thứ năm, thông qua hòa giải, các bên tìm được sự thiện chí, thống nhất để hài hòa lợi ích đôi bên, không bị rơi vào tâm lý thắng thua như khi giải quyết tranh chấp thông qua tố tụng tư pháp tại Tòa án. Nhờ thế mà mối quan hệ hợp tác được duy trì tốt hơn.
Thứ sáu, kết quả giải quyết tranh chấp bằng hòa giải có tính khả thi, bởi kết quả của phương thức này chính là kết quả của quá trình thương lượng và sự thỏa thuận, nhất trí của các bên. Do đó, phương án thống nhất được sau hòa giải, đối thoại sẽ được các bên tôn trọng và tuân theo.
Thứ bảy, nếu hòa giải thành công thì tranh chấp được giải quyết mà không cần phải thông qua con đường tố tụng tư pháp, sẽ giảm tải công việc và áp lực đối với công tác xét xử của Tòa án; tiết kiệm được chi phí, công sức, thời gian của Nhà nước và cơ quan, tổ chức, cá nhân mà vẫn đạt được mục đích là giải quyết được các tranh chấp phát sinh. Đặc biệt, đối với những tranh chấp kinh doanh thương mại có giá trị lớn, thì tranh chấp kéo dài đồng nghĩa với thiệt hại về vật chất của các bên sẽ tăng lên. Do đó, với phương thức linh hoạt, phát huy tối đa ý chí của các bên cả về phương án và thời gian giải quyết tranh chấp, hòa giải thành công sẽ hạn chế thấp nhất thiệt hại lợi ích vật chất của các bên.
Thứ tám, giải quyết tranh chấp bằng phương thức hòa giải như một phương thức giải quyết độc lập là biện pháp giải quyết tranh chấp phù hợp với xu thế của thời đại. Trong điều kiện của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, giao lưu dân sự, kinh tế ngày càng phát triển, đa dạng về hình thức, phong phú về nội dung, đan xen và giao thoa với nhau. Phạm vi của các quan hệ xã hội, đặc biệt là các quan hệ dân sự, kinh tế không còn bó hẹp trong quốc gia, mà mở rộng ra khu vực và thế giới. Việc duy trì và nâng cao hiệu quả hoạt động của phương thức hòa giải để giải quyết tranh chấp có ý nghĩa xã hội sâu sắc, góp phần giải quyết một cách hòa bình, thân thiện, nhanh chóng các mâu thuẫn, bất đồng; thúc đẩy giao lưu dân sự, kinh tế phát triển; xây dựng các mối quan hệ trong xã hội một cách hòa bình, ổn định lâu dài.
Tại Việt Nam, trong suốt chiều dài lịch sử, phương thức hòa giải luôn tồn tại với các cộng đồng người Việt và trở thành một trong những thiết chế truyền thống trong giải quyết các tranh chấp. Ngay từ thời phong kiến, với đặc điểm của quốc gia thuần nông, các quan hệ pháp luật dân sự, thương mại không thực sự phát triển, các quy định về pháp luật dân sự chỉ là một bộ phận trong một đạo luật chung của triều đình với các quy định pháp luật hình sự đóng vai trò chủ đạo. Tuy nhiên, các quy định về hòa giải đã bắt đầu hình thành, điển hình là trong Quốc triều Hình luật (Bộ luật Hồng Đức). Điều 672 của Bộ luật này quy định ở cấp xã, xã quan xử những vụ tranh chấp nhỏ nhặt trong làng xã với mục đích nhằm hòa giải giữa các đương sự, giảm bớt các vụ kiện tụng, loại bớt gánh nặng cho các quan chức cấp trên. Trong Bộ luật Gia Long (thời Nguyễn) cũng quy định buộc cấp xã giải quyết các vụ việc nhỏ, các tranh chấp xích mích giữa các thành viên trong cộng đồng.
Bên cạnh hệ các quy định pháp luật của triều đình về hòa giải, còn có lệ làng, hương ước với nhiều quy định phù hợp với tâm lý, tình cảm người Việt nên có tác động mạnh mẽ đến đời sống xã hội phong kiến Việt Nam. Lệ làng điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong các lĩnh vực khác nhau trong đời sống làng xã. Vị trí quan trọng của lệ làng trong đời sống xã hội phong kiến có thể coi là phù hợp với vai trò giải quyết tranh chấp của các xã quan ở làng xã bằng phương thức hòa giải, không mang tính áp đặt. Như vậy, hòa giải, với tư cách là một phương thức giải quyết tranh chấp ngoài tố tụng tư pháp đã có cơ sở xã hội hình thành ngay từ thời phong kiến ở Việt Nam.
Dưới góc độ văn hoá, với truyền thống trọng tình, trọng đức, trọng văn; có sự dung hợp trong tiếp nhận, mềm dẻo, hiếu hòa trong đối phó, văn hóa của người Việt tạo nền tảng tốt cho sự hình thành và phát triển của hòa giải, phương thức giải quyết tranh chấp có đặc trưng dựa trên sự tự nguyện, hợp tác và thiện chí giữa các đối tượng có tranh chấp, không sử dụng quyền lực để áp đặt đối với các bên.
Hiện nay, pháp luật tố tụng dân sự và hành chính quy định hòa giải, đối thoại là nguyên tắc cơ bản trong thủ tục tố tụng giải quyết các tranh chấp dân sự và khiếu kiện hành chính tại Toà án, do chính Thẩm phán được phân công xét xử vụ án tiến hành. Tuy nhiên, hòa giải có sự khác biệt với thủ tục xét xử, sự kiêm nhiệm của Thẩm phán hiện nay dẫn đến hoạt động hòa giải trong tố tụng có những vướng mắc nhất định nên kết quả không đạt được như mong muốn: người sẽ tiến hành xét xử, bị hạn chế bởi các quy định pháp luật về sự vô tư, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật, phải chấp hành quy tắc đạo đức và ứng xử của Thẩm phán nên nhiều trường hợp khó linh hoạt để đưa ra những giải thích, lời khuyên giúp các bên tranh chấp cảm thông, chia sẻ, nhượng bộ và hòa giải. Đề xuất thành lập mô hình Hòa giải bên cạnh Tòa án như cách làm của quốc tế nêu trên là hướng đi đúng, nhất là trong điều kiện hiện nay số lượng các tranh chấp, khiếu kiện ngày càng gia tăng nhưng biên chế phải tinh giản. Giảm áp lực án nhưng không làm tăng biên chế sẽ đạt được kết quả tốt trong điều kiện cơ chế hòa giải, đối thoại được tổ chức và triển khai đúng hướng.
Được sự đồng ý của Chủ tịch nước và Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương, sau thành công thí điểm tại Hải Phòng, Tòa án nhân dân tối cao đã tiến hành thí điểm hòa giải, đối thoại tại 16 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Mô hình thí điểm là thành lập Trung tâm hòa giải, đối thoại tại các đơn vị Tòa án. Trong đó, cử 01 Phó Chánh án trực tiếp đảm nhiệm vị trí Giám đốc Trung tâm; các hòa giải viên, đối thoại viên được tuyển chọn từ cán bộ các cơ quan bảo vệ pháp luật đã nghỉ hưu, đội ngũ luật sư và những người khác có kiến thức pháp luật. Việc trang bị kiến thức, tập huấn kỹ năng cho các hòa giải viên được tổ chức bài bản, kỹ lưỡng, mang tính thực tiễn cao, dưới sự hướng dẫn của các Thẩm phán, các chuyên gia giàu kinh nghiệm, tâm huyết ở trong nước và quốc tế. Hằng tuần, hằng tháng tổ chức rút kinh nghiệm và báo cáo kết quả, tiến độ về Tòa án nhân dân tối cao.
Với cách tổ chức chặt chẽ và khoa học nêu trên, mặc dù thời gian thí điểm chưa nhiều nhưng đã cho kết quả rất khả thi. Theo báo cáo chưa đầy đủ của các Trung tâm hòa giải, đối thoại của 16 tỉnh, thành phố triển khai thí điểm, tỷ lệ hoà giải thành, đối thoại thành các tranh chấp, khiếu kiện đạt trung bình khoảng trên 60% các tranh chấp, khiếu kiện do các Trung tâm thụ lý để giải quyết. Các Trung tâm hòa giải này đóng vai trò là các màng lọc nhằm giải phóng cho Tòa án khối lượng công việc đáng kể, góp phần giải quyết tình trạng tồn đọng án. Quá trình thí điểm thành công sẽ tạo bước đột phá đối với việc giải quyết các vụ án dân sự, hành chính, là cơ sở thực tiễn quan trọng cho việc đề xuất mô hình hòa giải, đối thoại bên cạnh Tòa án như kinh nghiệm của các nước có nền tư pháp tiến bộ trên thế giới.
Để tạo khuôn khổ pháp lý thực hiện và nhằm thúc đẩy sự phát triển phương thức giải quyết tranh chấp bằng hòa giải, đối thoại tại Tòa án, việc nghiên cứu, xây dựng, ban hành các quy định pháp luật và thiết chế phù hợp bảo đảm thi hành là rất quan trọng và cần phải sớm được triển khai. Vì vậy, Toà án nhân dân tối cao đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao xây dựng Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án để trình Quốc hội xem xét.
Luật về hòa giải, đối thoại tại Tòa án phải bảo đảm đáp ứng được các yêu cầu sau đây:
Thứ nhất, đảm bảo thể hiện được những đặc trưng cơ bản của hòa giải gồm: quyền tự quyết định của các bên; sự tôn trọng của pháp luật đối với sự lựa chọn của các bên; tính năng động, uyển chuyển trong thủ tục giải quyết các tranh chấp; đảm bảo tính riêng tư, bí mật của những thông tin liên quan đến tranh chấp được giải quyết theo phương thức ngoài tố tụng tư pháp; sự hỗ trợ từ phía các thiết chế nhà nước đối với việc thực hiện các thỏa thuận đạt được.
Thứ hai, đưa ra các biện pháp ngăn ngừa và xử lý các hành vi lạm dụng phương thức giải quyết tranh chấp ngoài tố tụng tư pháp xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên. Các biện pháp này phải đảm bảo các bên có sự bình đẳng, tự nguyện, được tự do thể hiện ý chí khi tiến hành việc giải quyết tranh chấp bằng phương thức hòa giải.
Thứ ba, tạo ra sự tương thích cần thiết với các quy tắc phổ biến trong pháp luật và thực tiễn giải quyết tranh chấp bằng phương thức hòa giải ở các nước trong khu vực và trên thế giới, nhất là trong thực tiễn thương mại quốc tế nhằm thu hút đầu tư và mở rộng quan hệ thương mại.
Và phải thể hiện đầy đủ một số nội dung cơ bản như sau:
Một là: Xác định chính xác phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh và các nguyên tắc cơ bản của phương thức hòa giải, đối thoại tại Tòa án, đảm bảo phương thức này không làm ảnh hưởng đến trật tự pháp luật và trật tự quản lý xã hội nói chung.
Hai là: Quy định cụ thể thiết chế thực hiện như: mô hình tổ chức của phương thức hòa giải, đối thoại tại Toà án và hòa giải viên, đối thoại viên; tiêu chuẩn đối với hòa giải viên, đối thoại viên; quyền và nghĩa vụ của hòa giải viên, đối thoại viên; thủ tục, trình tự của hoạt động hòa giải, đối thoại; phương thức, kỹ năng hòa giải, đối thoại; quản lý nhà nước đối với thiết chế giải quyết tranh chấp bằng hòa giải, đối thoại tại Tòa án.
Ba là: Quy định thừa nhận giá trị pháp lý các loại thoả thuận đạt được trong quá trình hòa giải, đối thoại; các nguyên tắc thực hiện và sự hỗ trợ từ phía Nhà nước trong việc thực hiện.
Đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại tại Tòa án ở Việt Nam với những chính sách mới đặc thù trên cơ sở thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế, tạo bước đột phá trong giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính là giải pháp căn cơ giúp giải quyết khối lượng công việc ngày càng nặng nề của Tòa án trong bối cảnh các tranh chấp, khiếu kiện không ngừng tăng lên cả về số lượng và tính chất phức tạp, trong điều kiện các Tòa án phải tinh giản biên chế; góp phần hóa giải mâu thuẫn, ổn định quan hệ xã hội, góp phần đẩy mạnh sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước trong tình hình mới.