Quan điểm và cách tiếp cận xây dựng/sửa đổi Luật Thuế BVMT

   Thuế BVMT là một trong những công cụ kinh tế (CCKT) quan trọng được các quốc gia trên thế giới sử dụng nhằm 2 mục đích chính: Điều chỉnh hành vi của các chủ thể kinh tế (người sản xuất và tiêu dùng) theo hướng thân thiện với môi trường; Tạo ra nguồn tài chính cho việc cung cấp hàng hóa/dịch vụ BVMT.

   Với nhiều quốc gia, thuế chỉ được gọi là thuế môi trường/thuế BVMT khi đáp ứng 3 tiêu chí: Thuế liên quan đến các mục tiêu về môi trường của Chính phủ; Mục tiêu chính của thuế là khuyến khích hành vi tích cực về mặt môi trường; Thuế được cấu trúc phù hợp với nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” và các mục tiêu môi trường, theo đó càng gây ô nhiễm, gây nhiều tác động xấu đến môi trường thì thuế càng cao.

   Như vậy, đã gọi là thuế môi trường/thuế BVMT thì mục tiêu chính/trước nhất phải đạt được là tạo ra các tác động tích cực đối với môi trường. Nếu một loại thuế không thể hiện được mục tiêu này hoặc chỉ nhằm chủ yếu là tăng thu thì không gọi là thuế môi trường/thuế BVMT.

   Tại Việt Nam, từ Luật Thuế BVMT năm 2010 đến Dự thảo Luật sửa đổi năm 2017, trong tờ trình của Bộ Tài chính, mục tiêu môi trường được đề cập khá mờ nhạt so với mục tiêu tăng thu. Tờ trình Dự án Luật năm 2017 cũng không có nội dung đánh giá tác động/hiệu quả môi trường của việc thực hiện Luật trong 5 năm qua và dự báo cho giai đoạn tới; thiếu những bằng chứng thực tế để chứng minh cho đánh giá của Bộ Tài chính là “chính sách thuế BVMT trong thời gian qua đã góp phần hạn chế việc sản xuất, tiêu dùng các hàng hóa gây ô nhiễm môi trường, khuyến khích sản xuất và sử dụng các hàng hóa thân thiện với môi trường, giảm phát thải ô nhiễm tại nguồn, nâng cao ý thức BVMT của toàn xã hội”.

   Nhằm tạo niềm tin đối với người dân và doanh nghiệp “sẵn lòng chi trả”/sẵn lòng đóng thuế, Dự án Luật Thuế BVMT (sửa đổi) cần nghiên cứu đề xuất theo hướng mở rộng cơ sở thuế, điều chỉnh phạm vi, đối tượng chịu thuế, khung mức thuế… đồng thời cung cấp những bằng chứng và luận giải rõ ràng hơn về mục tiêu môi trường đã và sẽ đạt được khi thực hiện Luật.

Đối tượng chịu thuế BVMT và mức thuế tuyệt đối được quy định theo Biểu khung thuế dưới đây.

   Đối tượng chịu thuế và mức thuế

   Theo quy định của Luật Thuế BVMT năm 2010 (Dự thảo Luật Thuế BVMT năm 2017 không đề xuất điều chỉnh) thì sản phẩm/hàng hóa có “tác động xấu đến môi trường” thuộc diện đối tượng chịu thuế; và “tác động xấu đến môi trường” chính là căn cứ quan trọng để xác định đối tượng chịu thuế, thước đo để tính thuế, là cơ sở để quyết định mức thuế cao hay thấp đối với mỗi loại sản phẩm/hàng hóa. Liên quan đến quy định đó, một số vấn đề cần làm rõ/bổ sung như sau:

   Về đối tượng chịu thuế: Theo kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới và thực tế Việt Nam, đã đến lúc nghiên cứu để đưa các sản phẩm có tác động xấu đến môi trường như sản phẩm điện tử, điện gia dụng, ắc quy, lốp xe hay chất tẩy rửa tổng hợp vào danh mục đối tượng chịu thuế.

   Hiện tại ở Việt Nam, các sản phẩm điện tử, điện gia dụng, ắc quy, lốp xe, chất tẩy rửa… đều là những sản phẩm có khối lượng sử dụng và thải bỏ tăng nhanh qua các năm (riêng chất thải điện tử khoảng 90.000 tấn/năm), có tác động lớn đối với môi trường và sức khỏe con người, cả trong ngắn hạn và dài hạn. Nhiều loại trong số này là chất thải nguy hại, nhưng vẫn bị vứt bỏ tùy tiện cùng với chất thải rắn sinh hoạt, trong khi giá dịch vụ thu gom và xử lý chất thải rắn sinh hoạt thấp. Việc đánh thuế các sản phẩm này là cần thiết để điều chỉnh giảm mức tiêu dùng, đồng thời tạo nguồn kinh phí cho hệ thống thu gom và xử lý theo cách thức riêng với chi phí cao.

   Về khung mức thuế thấp của sản phẩm than so với xăng dầu: So sánh tương quan giữa tác động môi trường của xăng dầu và than đá với khung mức thuế BVMT đối với các nhiên liệu này, có thể thấy sự chênh lệch lớn, không hợp lý. Đây có thể là nguyên nhân khiến cho đầu tư phát triển các ngành công nghiệp nặng sử dụng nhiều than đá, có nguy cơ gây ô nhiễm cao như nhiệt điện than, công nghiệp luyện thép, xi măng, hóa chất... tăng cao trong thời gian qua. Hơn nữa, do xăng dầu và than là sản phẩm thay thế nhau, điều này có thể gây tác động thay thế theo hướng không mong muốn là chuyển sang sử dụng than thay thế cho xăng dầu.

   Khung mức thuế xăng hiện cao gấp 80 - 100 lần, dầu diesel cao gấp 40 - 50 lần mức khung thuế đối với than đá. Theo Dự thảo Luật năm 2017, khoảng chênh lệch này sẽ tiếp tục gia tăng. Trong khi đó, than đá gây ô nhiễm và mức độ tác động đến môi trường cao hơn nhiều so với xăng dầu. Xét về bản chất thành phần hóa học, theo tiêu chuẩn của Petrolimex (TCCS01:2015/PLX và TCCS 03:2015/PLX) và tiêu chuẩn quốc gia (TCVN8910:2015), hàm lượng lưu huỳnh trong than cao hơn từ 35 - 257 lần trong xăng dầu, hàm lượng tro trong than cao hơn 300-4.500 lần trong xăng dầu. Còn theo Cơ quan Thông tin năng lượng Mỹ (USEIA), để cùng tạo ra một đơn vị năng lượng như nhau, lượng phát thải các chất ô nhiễm không khí chủ yếu từ đốt than cao hơn so với đốt dầu: SO2 gấp 2,3 lần; bụi gấp 32,7 lần; CO2 gấp 6,3 lần và thủy ngân cao gấp 2,3 lần (mức phát thải trung bình, có thể thay đổi cao hay thấp hơn tùy theo loại than, loại xăng dầu cũng như công nghệ đốt, điều kiện vận hành, tuổi thọ thiết bị...). Theo thống kê của Cơ quan Năng lượng quốc tế (IEA), tổng phát thải CO2 gây hiệu ứng nhà kính do tất cả các hoạt động đốt nhiên liệu của Việt Nam năm 2014 là 143,3 triệu tấn, trong đó đốt than đá đóng góp 55%, đốt xăng dầu chiếm 30% và khí đốt chiếm 15%. Như vậy, than đá chính là nguồn phát thải gây ô nhiễm không khí lớn nhất, có tính chi phối tại Việt Nam. Chưa kể xỉ tro từ đốt than cũng là nguồn gây ô nhiễm môi trường và chiếm giữ không ít diện tích đất.

   Mặc dù than đá khai thác trong nước đã là đối tượng của thuế tài nguyên và các loại phí như phí BVMT đối với nước thải, phí khai thác khoáng sản… nhưng đó mới chỉ là trong khâu khai thác. Vì vậy, cần xem xét tăng mức thuế/khung thuế BVMT đối với sử dụng than, bao gồm cả than khai thác trong nước và nhập khẩu.

   Về khung mức thuế cao, tổng thu thuế lớn đối với xăng dầu: Mức thuế hiện hành đối với xăng là 3.000 đồng/lít. Nếu quy đổi riêng với phát thải CO2 từ đốt xăng là 2,341 kg/lít thì mức thuế tương đương 1.281.500 đồng/tấn CO2 hay 56,45 USD/tấn CO2. Nếu thực hiện theo đề xuất của Dự thảo Luật sửa đổi, mức thuế sẽ khoảng 56 - 150 USD/tấn, cao hơn so với mức cao nhất được áp dụng ở Thụy Điển là 130 USD/tấn CO2, cao hơn nhiều so với mức trung bình khoảng 10 USD/tấn mà nhiều nước đang áp dụng.

   Lập luận của Bộ Tài chính cho rằng, tỷ lệ thuế (nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt, BVMT, giá trị gia tăng) trên giá cơ sở của Việt Nam đang ở mức thấp (37,49% đối với xăng; 20,76% đối với dầu diesel; 11,59% đối với dầu hỏa; 19,13% đối với dầu mazút); giá xăng cũng thấp so với nhiều nước như Hàn Quốc, Campuchia, Lào, Philipin, Hồng Kông hay Thái Lan nên cần tăng thuế dường như chưa đủ sức thuyết phục. Trong khi đó, cũng có những nước như Malaixia, Inđônêxia hay Mỹ, Ôxtrâylia đang có mức giá xăng không cao như Việt Nam.

   Nếu cộng cả thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, và thuế VAT thì mức đóng góp của ngành xăng dầu là khoảng 9,8% tổng thu ngân sách. Nếu mức thuế BVMT mới kịch khung được áp dụng và loại bỏ thuế nhập khẩu theo lộ trình, đóng góp của xăng dầu sẽ tăng đến khoảng 14 - 15% tổng thu ngân sách. Nếu tăng thuế BVMT để bù đắp cho giảm thuế nhập khẩu thì cũng cần cân nhắc rằng: mức thuế BVMT 3.000 đồng/lít xăng đã cao hơn tỷ lệ thuế nhập khẩu xăng khi ở mức cao nhất là 35% giá cơ sở (hiện đã giảm xuống còn khoảng 12%). Việc “bù quá mức” như vậy có cần thiết không nếu xem xét những tác động tới môi trường - kinh tế - xã hội.

   Nhìn từ góc độ khác, có thể thấy sự chưa hợp lý khi xăng dầu đang đóng vai trò “trụ cột” về nguồn thu thuế BVMT trong thời gian qua và dự kiến trong những năm tới. Năm 2016, thuế BVMT từ xăng dầu đã lên tới 41.062 tỷ đồng, chiếm hơn 93% tổng thu thuế BVMT, trong đó số thu từ xăng chiếm đa số với hơn 21.200 tỷ đồng. Theo mức độ gây tác động xấu đến môi trường, trách nhiệm tài chính đối với môi trường phải do nhiều lĩnh vực khác cùng chia sẻ, không thể “bắt” xăng dầu chịu trách nhiệm gần như toàn bộ; tư duy theo kiểu “chọn lĩnh vực dễ tính thuế, dễ thu thuế” để đề xuất tăng thuế BVMT cũng cần thay đổi.

   Tác động của việc tăng thuế BVMT với xăng dầu

   Nhiều nghiên cứu quốc tế và trong nước đã chỉ ra tác động tiêu cực của tăng giá xăng dầu tới các ngành như nông nghiệp, thủy sản, giao thông; doanh nghiệp nhỏ và vừa (SME), nhóm dân cư có thu nhập trung bình và thấp cũng là những đối tượng bị ảnh hưởng tiêu cực nhiều nhất từ tăng giá xăng dầu.

   Việc tăng khung mức thuế xăng dầu lên gấp đôi hiện nay, như đề xuất trong Dự thảo Luật Thuế BVMT (sửa đổi), trước mắt có thể đúng như Bộ Tài chính lập luận là chưa thể tác động đến giá xăng dầu và các doanh nghiệp, nhưng rõ ràng, khi đưa vào Luật và được thông qua, khung mức thuế này sẽ là cơ sở pháp lý để tăng thuế trong thời gian tới. Thuế tăng sẽ dẫn đến tăng giá xăng dầu. Bởi lẽ, xăng dầu hiện vẫn là đầu vào thiết yếu cho nhiều ngành kinh tế cũng như hoạt động dân sinh (cầu không co giãn theo giá), nên lượng tiêu thụ sẽ không giảm đáng kể, vì thế mức tác động xấu đến môi trường cũng không giảm. Nhưng giá xăng tăng sẽ kéo theo tăng chi phí sản xuất, vận chuyển, lưu thông phân phối… Mặt bằng giá cả tăng lên dẫn đến lạm phát, làm giảm sức tiêu thụ hàng nội địa, giảm năng lực canh tranh của doanh nghiệp và sức hấp dẫn của môi trường đầu tư, gia tăng bất bình đẳng giữa các nhóm dân cư.

   Để nhận được sự ủng hộ của người dân và doanh nghiệp bảo đảm tính khả thi của Luật, cần đánh giá tác động (môi trường - kinh tế - xã hội) một cách cẩn trọng hơn đối với các đề xuất trong Dự thảo Luật sửa đổi, đặc biệt là việc điều chỉnh khung mức thuế gấp đôi đối với nhóm hàng hóa xăng, dầu, mỡ nhờn, dự báo trước các tác động và biện pháp phòng tránh tác động tiêu cực, không cần đợi đến khi ban hành mức thuế cụ thể mới đánh giá.

   Sử dụng số thu thuế BVMT

   Theo báo cáo của Bộ Tài chính, số thu thuế BVMT liên tục tăng ổn định qua các năm. Năm 2016, sau khi điều chỉnh mức thuế BVMT đối với xăng dầu từ 1.000 đồng/ lít lên 3.000 đồng/lít, tổng thu thuế BVMT đã đạt 42.393 tỷ đồng, chiếm 4,08% tổng thu ngân sách. Dù vậy, chi cho BVMT vẫn thấp hơn số thu - dù đạt mức quy định không dưới 1% tổng chi ngân sách nhà nước và tăng dần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Cụ thể, tổng chi sự nghiệp môi trường năm 2015 là 11.400 tỷ đồng (chưa bằng một nửa số thu 27.020 tỷ đồng); năm 2016 chi 12.290 tỷ đồng (chỉ hơn 1/4 số thu được). Giai đoạn 2011-2015, chi cho sự nghiệp môi trường đạt 47.452 tỷ đồng, chỉ cao hơn chút ít so với số thu thuế BVMT của cả năm 2016. Trong số đó, còn có chi cho các hoạt động kinh tế của ngân sách Trung ương như các dự án điều tra, đánh giá về đất đai, địa chất khoáng sản, tài nguyên nước, biển và hải đảo… là những hoạt động của lĩnh vực tài nguyên và các hoạt động kinh tế liên quan. Như vậy, thực tế số chi cho BVMT còn ít hơn nhiều.

   Luật Thuế BVMT năm 2010 và Dự thảo Luật Thuế BVMT (sửa đổi) năm 2017 chỉ quy định việc thu thuế mà không có điều khoản nào quy định việc quản lý và sử dụng thuế BVMT. Có thể thấy đây là một thiếu sót lớn, làm ảnh hưởng đến niềm tin của người dân và doanh nghiệp về sự minh bạch trong thu - chi thuế BVMT thời gian qua. Mặc dù, theo xu hướng cơ cấu lại nguồn thu thì có thể tăng thuế BVMT để bù cho giảm thuế nhập khẩu, nhưng Dự thảo Luật vẫn cần bổ sung các điều khoản quy định về quản lý và sử dụng số thu, bảo đảm chi đủ cho các mục tiêu môi trường, khuyến khích nghiên cứu, phát triển và ứng dụng năng lượng tiết kiệm, công nghệ giảm khí thải các bon; chuyển sang các dạng năng lượng thân thiện với môi trường, đồng thời quy định minh bạch nguồn thu - chi từ thuế BVMT để người dân và các doanh nghiệp dễ dàng theo dõi.

   Một số kiến nghị khác

   Thứ nhất, xem xét các dạng sản phẩm ni lông khác không có dạng túi nhưng cũng gây tác động môi trường như ni lông dạng túi; Quy định thuế ở mức tương đương 10 - 12 Euro/kg hoặc theo túi, mức 0,7 - 1 Euro/túi như nhiều quốc gia châu Âu thực hiện.

   Thứ hai, nghiên cứu phương án tính thuế theo mức tác động đến môi trường của 1 đơn vị sản phẩm theo các chất gây ô nhiễm như SO2, CO2, thủy ngân, phốt phát. Ví dụ, nếu tính thuế CO2 ở mức khoảng 10 - 16 USD/tấn, nguồn thu thuế BVMT từ than đá có thể tăng lên tới 45.000 tỷ đồng, xăng dầu khoảng 10.000 tỷ đồng, tổng số tăng hơn 13.000 tỷ đồng so với hiện tại.

   Thứ ba, đề xuất nghiên cứu và xây dựng các Dự án Luật Thuế khác ngoài Thuế BVMT nhằm bù đắp cho thuế nhập khẩu; ví dụ: Thuế Tiêu thụ đặc biệt sửa đổi, Thuế Tài sản… đã được nhiều nước áp dụng, tạo ra nguồn thu lớn nhưng hiện chưa có một Dự thảo luật hay một đề xuất nào từ Bộ Tài chính được đưa vào chương trình xây dựng luật trong 1 - 2 năm tới.

   Thứ tư, sửa đổi Luật Thuế BVMT sẽ ảnh hưởng trực tiếp, sâu rộng và lâu dài đến người dân, doanh nghiệp, đến các mục tiêu môi trường - kinh tế - xã hội của quốc gia. Vì vậy, không nên “chạy đua” về thời gian mà cần tiếp tục xem xét, đánh giá toàn diện và thấu đáo trước khi ban hành. Bộ TN&MT cần tổ chức lấy ý kiến của các nhà khoa học để đóng góp vào việc xác định và mở rộng đối tượng chịu thuế; làm rõ cơ sở khoa học cũng như thực tiễn của khung mức thuế và các đề xuất khác trong Dự thảo Luật Thuế BVMT (sửa đổi).

Lê Thu Hoa

• Tài liệu tham khảo
• Nguyen Van Chan & Ian Coxhead (2011), Vietnam’s Environment Protection Tax: Possible Impacts And Incidence, Journal of Economics and Development Vol.13, April 2011, pp. 5 - 18
• Lê Thu Hoa, Phân tích tác động của thuế môi trường đến phía cung của nền kinh tế, Báo cáo Hội nghị Môi trường toàn quốc 1998, NXB Khoa học và Kỹ thuật, trang 1301- 1307
• Nguyễn Đăng Anh Thi, Thuế BVMT: Có thực vì môi trường?http://cuoituan.tuoitre.vn/tin/van-de-su-kien/tieu-diem/20170506
• Institute for European Environmental Policy, Environmental Tax Reform In Europe: Opportunities For The Future, Report 7/ 2014
• Pia Nyman, Environmental Taxes:The Case Of Sweden, Report 2012
• Sustainable Prosperity, University of Ottawa, Environmental Taxes in Canada, Report 5/ 2015
• Nguyễn Thị Thanh Thảo, Nghiên cứu Xác định hệ số phát thải một số chất ô nhiễm không khí của Nhà máy Nhiệt điện đốt than Quảng Ninh, Tạp chí Khoa học & Công nghệ số 86 (10), pp 175-178
• Yusuf, A.A. 2008, The Distributional Impact of Environmental Policy: The Case of Carbon Tax And Energy Pricing Reform In Indonesia, Singapore: Environment and Economy Program for Southeast Asia, Research report No. 2008-RR1